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代理国库集中支付业务的监管路径

  近年来,随着财政国库集中支付制度改革的推进,商业银行代理国库集中支付在财政资金划拨中占比逐年增大,其资金运行的安全性日益受到关注,但监管制度滞后、监管方法陈旧、监管力量不足等问题,使商业银行代理国库集中支付业务存在监管盲区。需梳理监管难点,分析问题根源,探讨监管的有效路径。

  监管难点

  (一)监管依据不充分。一是监管制度不统一。现行对代理国库集中支付业务的监管制度比较零散,从总库到基层国库尚没有一套完整、系统、科学的监管制度,统一性较差。同时,地方代理国库集中支付业务操作、管理制度部分为同级财政、人民银行国库参照上级行自行制定的,地方特色明显,约束力不强。二是监管制度不完善,制度更新不及时。随着国库业务领域的拓展,商业银行代理国库业务范围日益扩大,超出原有制度范畴,造成现行监管制度滞后。

  (二)监管手段落后。一是监管方法原始。目前,对代理国库集中支付业务的监管方法包括现场和非现场监管两种,其中非现场监管只限于人民银行国库接收到的信息(含纸质和电子),监管面有限。而现场监管采取定期(一般每年一次)、抽查的方式进行,因人力、时间限制,抽查业务范围一般在1~2个月,监督管理力度明显不足。二是监管手段落后。现阶段主要采取调阅被查单位账、表、簿,人工翻阅,手工核打,经验判断等方式,不仅耗费大量人力,且监管效果很大程度上取决于检查人员的业务素质和经验积累,问题确认的客观性、公正性及工作效率均难以保证。

  (三)代理行业务管理不同,监管难度增大。一是操作标准不统一。目前代理国库集中支付业务纳入代理行业务管理,因代理行不同、标准不一,造成业务操作规范性较差。二是操作系统不一致。因代理国库集中支付业务为地方财政组织实施的,有的系统是财政主导研发,有的是代理行自行开发,纵向总分机构不统一,横向代理行之间不一致,造成系统维护、业务操作及管理均存在差异,监管人员需要熟悉不同的代理行系统及操作,增加监管人员负担。

  (四)代理行重视程度不够,阻碍监管有效实施。一是提供检查资料不及时。主要表现为个别代理行对国库监管有抵触情绪,拖延提供检查资料的时间或以网点档案上收集中管理为由,拒绝或不能在短时间内提供所需的检查资料。二是电子数据查看有难度。主要表现为:个别代理行称系统不能按时间区间查询,只能按日查看,打印输出一个完整月份的会计资料需2~3个小时,在监管人员不熟悉系统操作的前提下,检查很难顺利进行;还有个别代理行以内控制度规定为由拒绝检查人员上机查阅,又不能提供检查专用机,只能由该行人员代为操作,拖延检查时间,不利于监管工作开展。三是经办人员变动频繁,业务衔接不畅。因代理行岗位轮换过于频繁,造成经办人员业务熟悉程度不够。

  强化监管的思路

  (一)健全法规制度,为代理国库集中支付业务监管提供强有力的制度保障。一是建立新法规。建议出台《国库监管法》,明确对代理国库集中支付业务监管条款,以法的形式确立对代理国库集中支付业务监管准则。同时,建立标准化的代理国库集中支付业务操作规程,以此为基础统一规范监管制度,达到自上而下统一适用的制度体系,避免地方性制度带来的监管权威不足的困扰。二是完善现有制度。梳理现有监管制度,针对过时的、不完善的、不适用的制度及时予以修订,如在《管理办法》中增加对代理国库集中支付业务监管内容,明确违规行为、处置措施等,在《金融违法行为处罚办法》中将处罚条款具体化,一方面规范代理行代理行为,促进代理国库集中支付业务安全运行;另一方面为国库监管提供权威性的依据,使对代理国库的监管有章可循、有法可依。

  (二)创新监管方式,实现现场监管向非现场监管转型。一是有效利用TSIS国库监管子系统,实现对代理国库集中支付业务进行电子化监管。即借助TSIS国库事后监督子系统平台,研发代理国库集中支付监管模块,在系统中维护标准的代理国库集中支付管理指标,通过对代理行报送的交易流水进行编译整理,使之能够被监管系统采集、筛选、比对,进而监测出不合规数据。通过系统操作,对代理国库集中支付业务逐日连续监督,杜绝传统的现场监管人力不足,监管内容有限、监管区间较短的弊端,逐步推进对代理国库集中支付业务全程动态监测,实现监管方式转型升级。二是建立“监管+”检查方式。针对监管系统甄别出的问题,实施专项检查。即带着问题深入代理行进行现场专项跟踪检查。一方面,通过系统监督对问题精准定位,最大限度地节省人力物力,大大提高工作效率;另一方面,系统自动监督,具有快捷、准确、高效的特点,避免人为判断出现经验性错误,为国库专项检查提供权威性的技术支撑,促进国库监管的科学性。

  (三)实施标准化操作,促进代理国库集中支付业务规范运行。一是借助清算协议,约束代理行对代理国库集中支付业务实施标准化操作。将业务操作的规范性作为衡量代理行是否具有代理国库集中支付业务清算资格的重要标尺,同时,辅以具体的操作规程,从法规制度层面规范代理行业务操作的统一性和标准性。比如对于清算账户、清算方式等重要信息应一致,在确保标准化的同时,有利于监管工作的开展,促使代理国库集中支付资金在阳光下运行。二是统一研发单位,确保系统操作的一致性。应自上而下通过招投标的方式,统一研发单位,做到代理行不同,但系统相同,不仅能够确保操作规范,而且为系统管理及后续运维提供保障,促进代理国库集中支付业务逐步标准化,统一化。

  (四)提高准入门槛,提升代理国库集中支付业务质量。一是严把资格认定关口。各级人民银行国库部门应严格按照《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》及上级库有关规定,对代理行申请资料严格把关,确保通过资格认定的代理行能够具备代理国库集中支付业务的能力和水平。二是提高经办人员整体素质。在清算协议中明确代理行经办国库集中支付业务人员的资格,且保持经办人员相对稳定,避免频繁岗位交流致使业务生疏带来操作风险。同时应加强对代理行培训力度,抓好经办人员岗前培训、日常培训工作,可采取集中培训、以查代训等培训方式,提高经办人员对制度理解能力和实务操作能力,减少失误。三是强化对代理国库集中支付业务监管的重视程度。加强对代理国库集中支付业务的监管能够有效规范业务操作,防范和化解国库资金风险,确保财政资金安全运行。为此,代理行应充分认识监管的重要性,加大日常管理力度,主动接受人民银行国库的监督,积极配合,创造条件,确保监管工作有效开展。

责任编辑:韩昊